从韩国总统府青瓦台出发，一路向东、向南，经由西冰库的盘浦大桥穿过汉江，汽车就驶上了京釜高速公路。这条双向八车道公路规划于20世纪60年代，曾是“汉江奇迹”的象征，如今因为糟糕的路况，成为首尔江南地区最重要的“堵点”之一。
2026年2月的一个工作日清晨，《中国新闻周刊》记者和众多韩国公务员一起挤上这条路。经过京畿道密集的都市和工厂，忠清南道荒凉的山野、村镇，车流最终拐向一片整齐的现代化楼群：世宗——韩国政府的“行政中心”，世宗特别自治市政府宣称的“大韩民国实际上的行政首都”，韩国公众俗称的“新首都”。
120公里，记者一行开了两个半小时。这是韩国总统未来可能要体验的通勤。2026年4月，韩国行政中心复合都市建设厅（下称“幸福厅”）将完成世宗总统办公室的设计征集，并选定最终建设方案。现任总统李在明多次敦促幸福厅加快建设进度，称希望2030年能“在世宗完成（总统）卸任”。
“我非常希望李在明总统住在这里。”锦江南岸的世宗市政厅，与李在明身处对立政治阵营的世宗市长崔旼镐对记者说。自2002年时任韩国总统卢武铉提出迁都世宗的构想以来，实现“真正的迁都”，是世宗及韩国中部居民超越党派的共识。“总统常驻”是最关键的一步。
24年时间过去，世宗被视为新千年前后各国“迁都浪潮”中相对成功的案例。在世宗建设期间，韩国各道也“有样学样”，建设起各自的行政新城。在韩国政治的风云变幻中，世宗市为何能持续发展？此外，拥挤的通勤，空旷的政府办公区和公园，与新城区似乎分属两个世界的老城，也让人产生疑问：建设世宗的预期目标，到底实现了多少？
本文截稿前，幸福厅总统执务室组官员对记者确认，世宗总统办公室只是“在青瓦台之外追加设置的第二办公空间，并不以总统常驻办公为前提”。距离成为韩国“真正的首都”，这座年轻的城市还有很长的路要走。
3月17日，韩国总统李在明在政府世宗办公室主持的一场国务会议。图/视觉中国
“无家孤儿”翻身记
“现在天天从首尔来上班的人已经少很多了。”在宏伟绵延的环形政府大楼，听记者谈起一路的折腾，一位韩国公务员有些无奈地说。他表示，世宗“与首尔或京畿地区相比，综合条件还是有差距”，但因为路途不便，自从他所在的部委搬到世宗后，部里90％的官员都选择在世宗安家，只有少数“路先生”“路小姐”还坚持两地通勤。
为什么要把“首都”搬那么远？提及世宗，韩国各行各业的采访对象都会脱口而出同一个问题。如果从20世纪70年代朴正熙政府提出迁都中部的“空白规划”算起，这个问题已经被问了半个世纪。多数分析都指出，迁都的核心原因是维护国家安全、疏解首都圈功能以及促进全国均衡发展。但拨开历史迷雾，现实更加复杂。
1968年1月21日，31名朝鲜特工经过五天跋涉，从“三八线”朝鲜一侧潜入韩国，准备到青瓦台刺杀时任韩国总统朴正熙。在距离青瓦台300米的首尔市区青云洞，他们的身份被韩国警察识破。枪战中，大多数朝鲜特工被杀死，韩国方面亦有30余人伤亡。
朝鲜半岛至今没有正式“终战”，而首尔距“三八线”直线距离仅40余公里。因此，从一开始，韩国迁都的核心要义就是：远离首尔，远离炮击、特工登陆等风险。朴正熙亲自下令制定的选址标准要求距离“三八线”超70公里，距离海岸线超40公里，距离首尔80至200公里，尽可能位于国家地理中心。唯一符合所有标准的，就是忠清南道东部的经济中心大田市及周边地区。
1979年朴正熙遇刺身亡后，全斗焕、卢泰愚、金大中等总统都遵循了“迁都大田”的基本思路，但由于预算问题及内政动荡，缺少实际进展。直到2002年总统选举，主打“平民总统”形象的进步阵营候选人卢武铉明确提出，要在大田附近的忠清欠发达地区建设一个新首都，而不仅仅是将政府搬迁到大田。
新都最终被确定为忠清南道燕歧郡、公州市和忠清北道清原郡的一部分，规划面积约465平方千米，相当于四分之三个首尔。这就是今天的世宗市。“那时完全是大片农田。”一位参与了早期规划的幸福厅前官员对记者回忆。
另一名资深公务员李生透露，在这个过程中，卢武铉的重要政治伙伴、后来担任总理的李海瓒发挥了关键作用。李海瓒生于忠清南道，老家距离今天的世宗市约40公里。卸任总理后，他成为第一位在世宗选区当选的国会议员。今年1月去世后，李海瓒归葬世宗。
韩国两大政治阵营进步阵营和保守阵营，各有自己的“大本营”。进步阵营以西南部的湖南地方为中心，包括光州广域市、全北自治道和全罗南道。保守阵营则以东南部的岭南地方为基地，包括庆尚北道、庆尚南道和釜山、大邱、蔚山三大广域市。
“不属于这些地方的忠清地区，常常被中央政府忽视，发展落后，当地民众自嘲为‘无家孤儿’。”李生说，“世宗被确定为‘行政首都’，意味着忠清地区在韩国政治决策版图中的地位大大提高，李海瓒等忠清人物也获得了更大的政治舞台。反过来，这又促使世宗的建设能持续推进。”
2007年，世宗市建设正式开始。第二年，韩国政党更替，保守阵营的李明博当选总统。曾担任首尔市长的李明博，试图将世宗从“行政中心”降格为“教育科学城”，引起轩然大波。为了显示依然重视中部，李明博任用忠清出身的郑云灿担任总理，推进《世宗市建设规划修订案》，但遭到本党朴槿惠派议员反对，被国会否决。
朴槿惠接任总统后，又选择忠清出身、曾参与推进世宗建设的李完九担任总理。这意味着，卢武铉、李明博、朴槿惠连续三届政府都任用了忠清出身的总理。“迁都世宗”成为跨党派共识。
距离卢武铉自杀已过去17年。如今，在世宗的韩国总统档案馆，由“迁都”等关键词拼组而成的卢武铉头像，正对着锦江及江对岸的现代都市。虽然分属对立阵营，但接受记者采访时，现任世宗市长崔旼镐高度评价了卢武铉。他说，卢武铉的迁都构想，并不只是为了忠清。
表面上看，首尔、仁川及京畿道构成的“首都圈”产生种种大城市病，是韩国经济高速发展的副产品，与世界各国面临的问题相似。但卢武铉意识到，与此相关的政治因素是，自1995年韩国实施地方自治以来，地方政府并未发挥显著作用，权力长期集中于中央。
“卢武铉的信念是：只有实现国家均衡发展，才能增强国家竞争力。”崔旼镐说，“以强有力地建设行政首都为基础推进地方分权，卢武铉是第一个做到这一点的总统。”
说到底，在忠清地区的农田“平地起高楼”，是“平民总统”政治理想的象征。支持其背后的均衡、平等观念的，不仅是忠清居民，也是被迫集中到首尔求生存、在人口膨胀和贫富差距加大中挣扎的韩国各地民众。“迁都这种事，首要不是解决经济、社会问题，而是国家需要一个新的政治象征。”李生说。
在2002年的总统选举中，底层民众为此拿着硬币、零钱自发捐款，帮助卢武铉筹集选举资金，成为韩国政治史上的奇观。忠清居民将票集中投给卢武铉，他在当地的得票优势仅次于湖南地方（Honam）。
然而，当迁都从共同理想变为落地在世宗的具体方案，一个问题无法避免：每个地区都有自己的地方利益。2004年，韩国宪法法院判定卢武铉力推的《新行政首都特别法》违宪。此后，政治博弈导致世宗的法律地位始终处于“行政中心”的未决状态。既然世宗还不是“首都”，推动国家机关再次搬迁，就成为韩国政坛屡试不爽的选举筹码。
2025年12月，海洋水产部从世宗搬到釜山，李在明总统亲自出席釜山办公大楼的开幕式。通过此次搬迁推动“釜山实现跨越式发展”，是李在明的竞选承诺，也被视为吸引岭南地方保守选民支持的关键举措。
对于共同民主党的大本营湖南地方，李在明政府全力推进全南—光州特别统合市建设。韩国国会原计划在今年1月通过特别法时，明文规定将文体观光部、农业部从世宗迁往光州，但在忠清方面的强烈反对下暂时作罢。然而，共同民主党资深议员闵炯培竞选本届统合市市长时，又将“搬迁文体部”写入了竞选承诺。
这不是个例。崔旼镐说，将目前位于世宗的国家机关迁往其他地区的竞选承诺，在今年6月将举行的韩国地方选举中已经“泛滥成灾”。在忠清、大田等地，避免世宗“抢夺资源”，也成为地方选举中的热点话题。政治博弈的双方，从“首尔与全国各地”，变为“首尔、世宗与全国各地”。
今年3月，韩国国会议长禹元植再次以“具有争议性”及时间限制为由，将“行政首都写入宪法”的议题，从正在推进的宪法修正案中移除。面对政治现实，世宗何时能真正成为首都？崔旼镐沉吟良久后说：“过程会非常困难。”
难以抵达的“小而美”
在世宗采访的当天晚上，记者赶到半小时车程外的大田市。不少世宗居民说，他们将大田作为休闲目的地。工作日的夜晚，街头人头攒动，中式奶茶店、麻辣烫店挤满顾客，时尚的年轻男女和职场人士，在本地“网红面包店”圣心堂总店门口排着长队。
这样的场景在世宗难以想象。作为中央政府办公区的新城人流量不大。半小时车程外的老城“鸟致院”，保持着普通韩国小镇的原貌，街道宁静，民居店铺朴素整洁。时光凝滞，出入传统市场的都是上年纪的本地居民。一位店主再三确认记者的身份，因为“没什么外人会来这儿”。
新城、老城相加，世宗共有39.7万居民，已经接近2030年规划的50万人口目标。在韩国点评软件上，新城的一些热门餐厅也积累了上千条评论。但是，大型商业基础设施需要消费群体作为依托。对投资者来说，在大田市配套齐全的情况下，到世宗进行“重复投资”缺乏理由。
被问到世宗在城市生活、招商引资等方面和大田、仁川等都市的差距，世宗市长崔旼镐总要先说一句：“世宗的定位是首都。”和经过历史发展自然形成的“古都”不同，近代以来世界各国规划建设的“新都”，主要是服务型的政治中心，剥离了首都在经济、文化上统摄全国的属性。虽然一些迁都计划被赋予经济战略意义，但如美国华盛顿特区、澳大利亚堪培拉这样的“经典案例”，还是以小而美为特色。
崔旼镐曾在位于美国华盛顿特区的乔治城大学进修。他说，自己就是将在那里的所见所学，运用于建设和运作“韩国的华盛顿特区”。
2006年，韩国政府宣布以最受韩国社会尊崇的朝鲜王朝第四代国王的庙号“世宗”为行政中心城市命名，并专设“行政中心复合都市建设厅”，作为负责规划建设世宗市的国家机构。因为缩写“行复”和韩语“幸福”一词完全一致，该机构被称为“幸福厅”。世宗则被赋予“幸福城市”的美好期许。
记者采访了多位幸福厅官员。据他们介绍，世宗的发展分为三个阶段，其中2007年到2015年的第一阶段，主要通过中央行政功能迁移以及基础设施建设，为城市发展奠定成长基础。2016年到2020年的第二阶段重点发展教育、文化、商业等自给功能。一位官员说，到2021年前后，一个满足市民日常生活、具备品质的生活型城市“基本建成了”。
谈到建设中的经验教训，有幸福厅官员说，第一条就是“建立一个不因政权或政策环境变化而动摇的持续推进体系至关重要”。世宗市的建设管理属于双重结构，副部级的国家机关幸福厅负责规划建设，地方自治的市政府则逐步接收权限并进行管理。
在政治风云多变的韩国，这原本是一个有风险的结构。但有意思的是，现任市长崔旼镐在2011年担任过幸福厅厅长。他的前任、来自对立阵营的李春熙，同样曾担任幸福厅厅长。在“忠清官员担任幸福厅厅长—离开公务员生涯从政—当选世宗市长”的路径下，幸福厅和市政府的合作比外界想象的更加协调有序。
有官员举例指出，对于新城规划常见的商业设施空置问题，世宗市政府会根据实际运营情况对规划方案进行补充。幸福厅推动相关土地功能转换，市政府则推进商业区联动及地方振兴，双方配合作为，弥补了原有规划的不足之处。
崔旼镐对此也颇为得意：“当厅长时，我是在预设市民的未来生活。当市长后，因为我清楚当初为什么要这样规划，我能有效地引导市民去适应城市设计。同时，由于我是参与设计的人，当我发现设计在实际运行中存在错误时，我能快速、准确地提出修改意见。”
世宗市建设发展的教训，证明了这种合作体制的重要性。记者走访发现，这座新城的设计非常细致，自行车道布局远比首尔完备，一些地方甚至辟有外卖骑手专用停车位，但都空空荡荡。与此同时，城内车道设计不宽，大多数主干道也只是双向四车道。即使车流不大，交通也谈不上非常通畅。
首尔弘益大学建筑学教授柳贤俊说，世宗市的规划设计呈甜甜圈状布局，各种设施分散成环状，导致“一切都围绕着汽车转”。在此背景下，除了拥堵，停车难、停车远等问题，也被住在这里的公务员反复提起。有居民形容：“无论驾车、搭公交车还是步行，都很难令人满意。”
在规划之初，幸福厅明确提出了“Flat City、Link City、Zero City”（低密度、连接、环保）的概念，特别强调避免高密度垂直型城市结构。最具代表性的是锦江畔弯曲盘旋3.5公里的中央政府办公楼，层数不高，但绵延壮观，楼顶设有贯穿始终的“世界最大的屋顶花园”。
然而，如今，这片“龙”形建筑群及周边的低层建筑，已经被更外围的清一色白色高层公寓楼所包围。这些高楼整齐划一，布局紧凑，充满压迫感。走近只有低层建筑的核心区域，大大小小的地面停车场随处可见，让市貌显得有些杂乱。
对此，一位幸福厅官员坦言，世宗市一开始以“公共交通为中心”的目标进行规划，“不希望过度提倡居民使用汽车”，但在实际发展过程中，公共交通的使用比例并没有像最初规划预期的那样迅速提高，后续为此增设了很多停车位。此外，初期规划确实强调“较为平缓的城市景观”，但由于办公效率和空间需求的现实，后来不得不适度提高建筑楼层。
“城市规划并不是仅凭最初设立的原则就能够完全完成的，而是需要根据市民实际生活情况和城市成长速度进行灵活补充和完善。”这位官员说。
韩国世宗市中央政府办公楼的屋顶花园 图/视觉中国
“新首都”的实验
2012年到2025年，韩国政府的23个中央行政机关、22个所属机关、16个国策研究机关和10个公共机关分8批迁入世宗办公，约2.1万名公务员离开首都圈。不过，除了总统府和国会，外交部、国防部、统一部等少数重要部委也仍在首尔办公，另有部委和中央机关分散在釜山、大田和京畿道果川等地。
崔旼镐透露，目前正在推进首尔—世宗新高速公路及高铁世宗站的规划建设，届时能将通勤时间压缩到半个多小时。但他指出，最关键的还是要将部委集中到世宗，“现在，每年因中央机关分散运作产生的差旅费用超过100亿韩元（约合人民币4574万元）”。
然而，更多的问题很难通过单一的城市规划与交通配套来解决。在韩国，教育、医疗机构难以通过行政命令搬迁，商业投资更青睐大都市。在世宗市建设之前，韩国政府曾尝试通过税收优惠等政策倾斜建设10座“创新城市”，以提振偏远地区经济，但未能如愿。
而世宗能“成功”的关键还是在于“首都”身份。2008年，当李明博一度提出用高科技企业和教育科研机构取代政府搬迁时，韩国主要企业曾纷纷退出世宗市建设。目前，世宗市每年的建设资金由国家层面投入约22万亿韩元，市政府每年自筹2万亿韩元用于运营和完善基础设施。随着幸福厅的建设工作将于2030年完成，后续的预算分配也是亟待解决的问题。
此外，即使生活设施俱备，国家机关公务员配偶大多是在首都圈工作的中高收入阶层，也很难轻易更换工作、举家搬迁世宗。“仅仅迁入行政机构并不意味着城市已经完成。”一位幸福厅官员对记者说，“教育、文化、研究、产业、商业、交通以及医疗等市民日常生活所能切身感受到的功能必须同步发展，城市才能具备可持续性。”
官方数据显示，世宗市开始建设的2007年，首尔的人口密度约为每平方千米16364人。2025年，首尔的人口密度约为每平方千米15376人，依然是全世界人口密度最高的城市之一。
显然，一座规划50万人口、迁移2万多公务员的城市，不可能解决首尔都市圈的全部问题，也不足以改变韩国的地方经济格局。但这是一次关乎均衡、平等的政治理想的实验——而且，不止于此。
24年前，忠清南道燕岐郡只以桃子出名。但现在，世宗市政厅会客厅墙上展开的，是世宗大王创制韩文文字时颁布的《训民正音》文本。这是韩国第一座地名、道路名称、公共设施名称都尽量采取纯韩文词命名的城市。世宗标榜的“韩文文化”，与卢武铉当年为这座城市选定的名字一脉相承：这座新城，代表了韩国人最深的民族自豪感。这就是当地受访者反复对记者提及的“象征意义”。
（应受访者要求，李生为化名。刘思宁对本文亦有贡献）
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